促进节约集约用地之二：有效盘活闲置土地

1. 促进节约集约用地之二：有效盘活闲置土地

近年来，土地供需矛盾逐年加大，保护耕地的压力越来越大，盘活闲置土地也被提上重要日程。2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），要求严禁闲置土地。2007年5月，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发[2006]37号），要求加大对闲置土地的处置力度；9月，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，提出土地闲置费按最高限收取。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号），要求严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。这一系列政策的出台，表明盘活闲置土地的重要意义和国家处置闲置土地的决心。
一、闲置土地产生的原因和危害
闲置土地大量出现始于20世纪90年代在海南和广东等地兴起的房地产热，此后的十几年间，由于多方面的原因，土地粗放利用，闲置土地越积越多。据统计，2004年底全国闲置土地是28105宗，面积107万亩1亩＝666.67平方米＝0.0667公顷。。导致闲置土地大量产生的原因大致有以下几个方面：
（1）用地者囤积土地造成的土地闲置。近年来，由于土地供需矛盾的加大等多方面的原因，土地价格不断上涨，一些用地者取得土地后将土地囤积起来，待价而沽，特别是近年来房地产市场的快速发展一定程度上加剧了开发商囤积土地的热情，开发商取得土地后通过土地抵押取得银行贷款，又使用贷款取得土地，形成了一种特别的资金链条。开发商囤积土地后一方面根据市场需要进行开发，另一方面又通过投放市场量来影响市场价格，这在一定程度上造成了大量土地被闲置。据建设银行研究部发布的《下半年经济金融形势分析与预测》报告显示：2001年初至2007年5月份，房地产开发商累计购置土地面积21.62亿平方米，但实际仅开发完成12.96亿平方米，相当数量的土地被囤积和倒卖。
（2）由于政府的原因造成的土地闲置。一方面，过去政府供应的土地大多是生地，由于基础设施建设或拆迁不到位，在签订土地出让合同时承诺的开发条件可能没有及时或没有条件完成，从而导致土地无法按时开发。另一方面，政府有关部门在供地、规划、开工许可等环节不太衔接，导致一些土地不能按照约定的动工时间开发建设，从而造成土地闲置。
（3）历史原因产生的闲置土地。从20世纪90年代开始，一些沿海城市出现房地产热，大量土地被用于房地产开发。后由于国家调控等原因，出现了大量的烂尾楼，土地也就被闲置起来。
另外，由于宏观调控政策的调整，一些土地不能按照原来的用途进行开发，也在一定程度上造成了土地的闲置。
闲置土地大量出现，不利于耕地保护目标的实现，也不利于宏观调控措施的落实。我国耕地面积的大量减少，也在一定程度上威胁着粮食安全，为此，党中央、国务院提出要保住18亿亩耕地红线。经济社会要实现又好又快发展，土地要提供保障作用，但建设用地面积的增加与耕地面积的减少一定程度上是成正比的，如何有效控制建设用地面积的增加也就成了保护耕地的重要环节。闲置土地大量产生增大了新增建设用地的数量，对耕地保护目标的实现提出了严峻的挑战。另一方面，党中央、国务院要求土地政策参与宏观调控，土地供应政策是土地政策参与宏观调控的重要方面。大量的土地被用地者囤积起来，不利于节约集约土地，更不利于宏观调控措施的落实。
二、加大闲置土地的处置力度
党中央、国务院非常重视闲置土地处置工作。 1994年，我国颁布《城市房地产管理法》，对房地产开发闲置土地的认定和处置作出了规定。1999年国土资源部出台《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号），对闲置土地进行了明确定义，并规定了闲置土地的处置方式。 近年来，国家陆续出台相关文件，要求加大对闲置土地的处置力度，盘活闲置土地，推进土地节约集约利用。有效处置闲置土地，一是要准确界定闲置土地；二是分清产生原因，灵活选择处理方式；三是要加大处置的力度。
（一）准确界定闲置土地
《城市房地产管理法》第二十五条规定，以出让方式取得土地使用权进行了房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的动工开发日期进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权，但是，因为不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称的闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。这里 “规定的期限”是国有土地有偿使用合同约定的动工开发建设日期，或建设用地批准书规定的动工开发建设日期。
根据《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地的构成要满足三个要件：一是依法取得土地使用权后，未按照规定的动工开发建设日期开发建设；二是未经原批准用地的人民政府同意而闲置土地；三是土地闲置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的。因此，以下四种情形应当认定为闲置土地：一是超过国有土地有偿使用合同约定的动工开发建设日期，或者超过建设用地批准书规定的动工开发建设日期的；二是国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工建设的；三是动工开发建设但开发建设的总面积不足应动工开发建设总面积的1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的；四是法律、行政法规规定的其他情形。
按照国土资源部《关于闲置土地处置有关问题的复函》（国土资厅函[2001]30号），“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”是指土地使用者已经投入用于开发建设的资金总额。
（二）灵活选择闲置土地处置方式
《闲置土地处置办法》的立法精神是盘活闲置土地，促进土地的高效合理利用。因此，不符合法定收回条件的，可以采用以下方式处置：一是延长开发建设时间，但最长不得超过1年。对已缴清土地价款及相关费用且符合土地利用总体规划和城市总体规划要求，在近期有意动工建设的，收取闲置费的同时，可以延长开发建设时间，延长的时间从批准延长之日算起。二是安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。三是政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。四是政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿。五是土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府，原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
《闲置土地处置办法》出台后，各地根据当地实际加大对闲置土地的清理，采取灵活多样的方式进行处置，取得了明显成效。如东莞市采用“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”的原则，扎实推进闲置土地处置工作。在查清闲置土地的面积、时间及用途的基础上，按照 “一地一策”原则，根据闲置土地的不同类型，分别采取计征土地闲置费、限期开发、地块置换、退地还耕、协议收购或托管、强制无偿收回等方式处置，取得了较好的经济效益和社会效益。
（三）加大闲置土地处置力度
国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》明确要求，加快处置利用闲置土地。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收；依法可以无偿收回的，坚决无偿收回。对于违法审批而造成土地闲置的，在2007年年底前完成清退。能够恢复耕种的要恢复耕种，不能恢复耕种的纳入政府土地储备，优先安排开发利用。 采取有效措施，组织力量，集中开展闲置土地专项清理处置，并于2008年6月底前完成。
《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）重申：土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。
关于闲置费的收取标准。根据《城市房地产法》第二十五条的规定，超过合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。如果按照当时取得土地时缴纳的土地出让金的比例征收，与现行地价不符的，按照国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）的要求，土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收，《国务院关于促进节约集约用地的通知》重申土地闲置费要按照上限征收，对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。
根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）的规定，土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。
三、处置闲置土地需要注意的几个问题
（一）严格区分闲置土地和土地闲置
“闲置土地”与“土地闲置”是两个不同的概念。 “闲置土地”是一个法律用语，法律法规对其进行了明确界定；“土地闲置”是指土地处于未被开发利用的状态。闲置土地认定的前提是土地闲置，而土地闲置并不一定是闲置土地，如由于土地出让合同约定的政府基础设施建设未完成、政府相关文件不及时颁发等原因造成的土地闲置就不构成闲置土地。
笔者认为，在市场经济条件下，在法律允许的范围内，企业可以合理地“囤积”一定量的土地，以更好地适应市场变化，增强抗拒风险的能力。
（二）明确闲置土地处置执行主体
根据《闲置土地处置办法》第三条的规定，市、县人民政府国土资源主管部门认定闲置土地后，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源主管部门组织实施。也就是说，闲置土地处置方案由市、县国土资源主管部门执行。 笔者认为，闲置土地处置是一项政治性、业务性很强的工作，在执行过程中，还需要与投资主管部门、城市规划主管部门、银行等加强合作，建立联动机制，才能确保闲置土地处置的顺利进行。
（三）依法收回闲置土地
根据《闲置土地处置办法》的规定，超过规定的期限满2年未动工开发的，收回闲置土地，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。 对收回闲置土地的性质，笔者认为，应是一种行政处罚。这是因为：一是土地使用者实施了违法行为，即违反《城市房地产管理法》等法律法规规定，未按照法律规定的期限动工开发建设；二是造成闲置土地的土地使用权人依法应当受到处罚，对闲置土地的界定和处置方式是法律法规的明确规定，不是合同约定，土地使用权出让合同只是将法律规定写进了合同。
收回闲置土地作为一种行政处罚，应当严格依照《行政处罚法》规定的程序实施。根据《行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。收回闲置土地是一种对当事人物权产生重大影响的行政处罚，在作出处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
（四）建立长效机制，避免产生新的闲置土地
一是政府实行建设用地使用权“净地”出让，保障土地开发条件。出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发。二是部门之间加强配合，建立协调机制，确保土地按期开发。三是加强监管，加大土地保有环节成本，促使土地使用者不会囤积土地。四是土地使用者应当转变观念，树立新的发展观，按照国家政策合理使用和保护土地，既保护国家和他人的利益，也使自己的权益在土地市场良性有序的循环中受益。

2. 促进节约集约用地之一：严格限定划拨范围

土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用或者无偿将土地使用权交付给土地使用者的行为。随着经济体制改革的逐步深入，我国用地制度进行了一系列改革，国家陆续出台了一系列法律法规和规范性文件，要求逐步缩小划拨用地范围，积极推进土地有偿使用制度改革。如2004年《国务院关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确提出，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用；2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）重申要严格限定划拨用地范围。
一、划拨用地政策的沿革
我国划拨用地政策大致可以分为以下几个阶段：
第一阶段（新中国成立后至1982年）：全部实行无偿划拨。这段时期我国实行高度计划经济，百废待兴，土地多头分散管理。1958年修正的《国家建设征用土地办法》规定，用地单位在支付了征地补偿费用等资金后，可由县级以上人民政府批准核拨土地。在近40年的时间内，为全力保障经济发展，作为基础生产资料的国有土地无一例外地以行政手段无偿划拨。
第二阶段（1982～1988年）：划拨为主，建立土地有偿使用制度。1982年，国务院进行机构改革，决定在农牧渔业部设立土地管理局，行使国务院归口管理全国农村土地的职能，一定程度上实现了土地统一管理。 1982年宪法第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这样就排除了土地作为商品进入市场的可能性。1982年5月14日，国务院公布《国家建设征用土地条例》，规定征用土地申请被批准后，由县、市土地管理机关按建设计划划拨土地。此时划拨仍是国有土地供应的唯一方式。1986年，国务院第100次常务会议决定成立国家土地管理局，实行全国土地统一管理体制，同年6月25日，六届全国人大常委会第16次会议通过《土地管理法》，确立“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，建设用地实行计划管理。1987年11月25日，深圳市有偿出让国有土地使用权，改变了土地供应单纯采用划拨的方式。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过的《宪法》（修正案）
规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过修改后的《土地管理法》，明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，这标志着我国的土地使用制度由全部划拨进入到以划拨和有偿使用两种方式并存的阶段。第三阶段（1988～1998年）：逐步缩小划拨范围，积极推进有偿使用。十四大以后，我国国有土地使用制度改革进入了以市场配置土地资源的新阶段。1990年5月19日，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），以行政法规的形式确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1992年，原国家土地局颁布《划拨土地使用权管理办法》（国家土地管理局令第1号），明确规定未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理出让手续，划拨土地使用权不得转让、出租和抵押。 1994年8月30日至9月2日，第一次全国土地使用制度改革工作会议在北京召开，研究部署深化土地使用制度改革。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》明确限定了土地使用权划拨的概念和范围。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，只有四类用地可以划拨。这样，以有偿使用为主、划拨为辅的国有土地使用制度已经形成。
第四阶段（1998年至今）：深化有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围。2001年，为贯彻落实《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），国土资源部颁布了《划拨用地目录》（国土资源部令第9号，以下简称《目录》），对《城市房地产管理法》规定的划拨范围进行细化，明确规定哪些建设项目用地可以划拨，未在《目录》范围内的应当有偿使用。随着经济体制改革和投融资体制改革逐步到位，划拨用地的弊端逐渐显现，一些公益事业、公共设施原有的纯公共利益目的的主体特性已逐步消失，有的地方在改革条件较为成熟的行业推行有偿使用，如经营性城市基础设施和机场用地等，划拨用地范围逐步缩小。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。2007年10月1日施行的《物权法》规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。2008年1月3日，国务院针对当前经济运行形势和土地调控中存在的突出矛盾和问题，下发了《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》，提出深化推进土地有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围。
二、严格限定划拨用地范围是落实宏观调控的重要措施
近年来，党中央、国务院高度重视国土资源管理工作，要求运用土地政策参与宏观调控，而用地政策是土地政策的重要组成部分，也是土地政策参与宏观调控的重要手段。 划拨用地政策对保障我国经济社会快速发展发挥了重要作用，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和土地使用制度改革的逐步深入，划拨用地呈现很多弊端，一定程度上影响了宏观调控的效果：一是取得成本低，用地者不珍惜土地资源，低效、粗放利用、浪费土地的现象屡禁不止，节约集约用地的约束机制难以建立；二是划拨用地政策为一些单位和个人投机寻租留下了空间，有的甚至凭借划拨用地政策圈占、囤积土地；三是划拨用地范围过宽，不利于土地市场的培育和完善；四是划拨土地使用权受到一定程度的限制，不利于权利人显化土地资产。为此，国家要求深入推进土地资源的市场化配置，严格限定划拨范围。温家宝总理在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话明确指出，要“深化国有土地使用制度改革，逐步实行划拨、有偿两种供地方式并轨”。
在推进土地有偿使用制度改革的过程中，也出现了一些反对意见，认为缩小划拨用地范围后，建设成本增加，将会阻碍一些行业的发展速度，也将影响我国经济发展的速度。笔者认为，土地有偿使用制度改革是随着我国经济社会的发展逐步推进的，目前，我国经济进入平稳较快发展阶段，土地作为一种生产要素，由市场根据发展需要进行配置，减少行政干预，是落实科学发展观、保障经济平稳较快发展的重要措施。一方面，控制划拨用地范围，推进土地有偿使用，加大土地取得成本，有利于节约集约利用土地资源，有利于土地市场的形成和完善；另一方面，严格限制划拨用地范围是保护耕地、建设资源节约型社会的要求。我国人多地少，特别是耕地资源的大幅减少，对国家粮食安全造成了很大的威胁，为此，党中央、国务院要求保护18亿亩耕地红线。 我国现有国有建设用地80%以上为划拨用地，盘活这部分土地，作为挖掘建设用地的重要潜力，对保护有限的耕地资源尤为重要。因此，以科学发展观为指导，落实宏观调控，严格限制划拨用地范围，不仅不会阻碍经济发展，更可以促进我国经济平稳较快发展。
三、划拨用地政策改革的几点思考
（一）区别对待，逐步缩小划拨用地范围
取消划拨用地是土地使用制度改革的方向。 划拨用地政策改革与财政、税收、投资体制等改革息息相关，目前，由于我国投融资体制改革和财政制度改革等还未完全到位，全部取消划拨用地的条件还不成熟，在改革时应当区别对待，逐步推进。《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》规定了划拨用地改革的三种方式：一是军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地；二是对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用；三是对其中的经营性用地先行实行有偿使用。国土资源部正在抓紧修改《目录》和《划拨土地使用权管理办法》，逐步缩小划拨用地范围，严格以划拨方式取得的建设用地使用权管理。各地在执行过程中，可以根据当地土地市场发育情况，对《目录》中条件成熟的项目用地，实行有偿使用，逐步推进土地有偿使用制度改革。
（二）严格限定划拨用地范围，积极推进有偿使用
依照《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，对国家机关用地等四种用地，经有批准权的人民政府批准，可以划拨，不是必须划拨。《目录》具体规定了可以划拨的建设用地项目，在供地过程中，应当严格按照《目录》进行核定。如果条件已经成熟，应当本着积极推进有偿的原则，以有偿方式提供土地，逐步减少划拨用地数量。
（三）加强对划拨建设用地使用权管理
实践中，划拨用地大量存在，应当加强对这部分用地的管理，有效盘活现有划拨土地，缓解土地供需矛盾。政府应当利用税费政策，提高划拨用地保有成本，积极引导划拨土地以有偿方式进行流转，使其成为新增建设用地的主要方式。

3. 土地集约利用的土地集约节约利用

从六方面推进土地集约节约利用。一、研究土地集约节约利用评价考核工作机制和体系，坚持以严格的土地利用标准规范集约节约用地，将土地集约节约利用评价考核工作常态化，实行土地利用全过程评价考核，完善项目引入决策阶段的用地评价。二、兴建标准化厂房并积极引导工业项目向园区集中；采取合理的用地成本促进集约节约用地；积极引导农民向新型社区集中，将农村居民原建设用地进行整理，促进产业结构调整升级，提高土地利用效率。三、加大闲置土地处置力度，加大用地批后监管力度，促进土地有效利用；加大违法违规用地查处力度，严肃查处土地违法案件。四、全面梳理存量土地资源，挖掘内涵式开发潜力，进一步鼓励建设项目拓展地上和地下空间，园区综合利用率建筑密度都有进一步提升的空间。五、规范园区外工业项目用地，对经发展改革、产业、规划、房地环保等部门认定的重要工业项目，在符合土地利用总体规划、城市规划、产业规划等前提下，支持项目用地。六、在控制新增建设用地供应的情况下，加大存量土地盘活力度，进一步将新增建设用地指标与消化盘活存量土地相挂钩，促进产业结构调整。

4. （一）优化土地供应，提高土地节约集约利用水平

调整优化存量用地，积极拓展建设用地新空间。首先，土地需求依然处于较为旺盛的时期。2009年以来土地供应加快，2009～2013年年均供应超过55万公顷，比前一阶段（2004～2008年）增加104.3%。我国大多数城市土地供应基本上采用“以需定供，总量不限”的方式，在土地供应总量上基本没有严格的限制，其落实情况反映了土地的需求，从土地供应数据来看，土地需求依然旺盛。其次，我国部分地区开发强度已远超发达国家，如2012年上海的建设用地已占市域面积45%左右，而日本开发强度最高的东京都市圈也只有29%。第三，低效用地、闲置土地仍有潜力可挖。据报道，珠海开展的“三清”（清土地、清项目、清政策）工作收回的用地为2013年珠海土地供应提供了三分之一的用地。值得注意的是自2012年起建设用地供应总面积超过批准建设用地面积（图4-1），存量土地利用潜力有待于进一步挖掘。必须调整优化存量用地，推进工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发等各项工作，积极拓展建设用地新空间。
调整优化土地供应结构，提高土地利用综合效益。首先，近10年我国工矿仓储用地供地比重明显降低，由2004年的41.4%降至2013年的28.6%，减少了12.8个百分点；交通运输用地、公共管理与公共服务用地等涉及民生、公共服务方面的供地比重不同程度提高，分别由2004年的5.2%和10.5%升至2013年的24.6%和12.8%，分别提高了19.5个和2.2个百分点。其次，我国工业用地占比偏高。据《中国城乡建设统计年鉴》，2011年我国居住用地是工业用地的1.5倍，同期日本住宅用地占3.1%，工业用地占0.4%，住宅用地是工业用地的近8倍。第三，近年我国产业结构调整加快，2013年三次产业比例为10.0∶43.9∶46.1，第三产业比重首次超过第二产业，较10年（2004年）前提高5.7个百分点。随着产业结构进一步优化，服务业比重将大幅提高，生产性服务业、文化创意产业等高新产业较快发展，土地供应结构将继续调整。要强化对土地资源统筹管理，大力清理闲置土地，积极建立完善低效用地退出机制、提高节约集约用地水平，发挥土地供应对于经济结构、产业结构调整的促进作用。

图4-1 建设用地审批与供应面积对比

5. 建设用地供需矛盾突出 应增强节约集约用地意识

10月29日上午，国新办举行自然资源助力全面建成小康社会新闻发布会，自然资源部部长、国家自然资源总督察陆昊表示，未来建设用地供需矛盾会更加突出，为实现高质量发展和可持续发展，全社会都应该增强节约集约用地意识。
从“三调”结果来看，城乡建设外延扩张的态势还没有根本扭转。人均有效利用土地资源不足是我们的基本国情。“三调”结果显示，过去的10年，全国建设用地总量比“二调”时增长了26.5%，同期国内生产总值增长了109.4%，同期常住人口的城镇化率由48.3%增加到62.71%。从这组数据的相关关系上看，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体是吻合的。
建设用地节约集约程度不够的问题依然十分突出。我们的城市和建制镇的用地总规模是1.55亿亩，村庄用地总规模是3.29亿亩，在城市和建制镇当中，低效闲置用地的问题是突出的，村庄用地总量过大、布局也不尽合理，这是有共识的问题。无论是推进新型工业化和城镇化建设，还是下一步促进乡村振兴、促进农村一二三产业融合发展，都毫无疑问需要土地资源支撑。
未来建设用地供需矛盾会更加突出，所以如何扭转城乡建设外延扩张的态势，是一个重大的问题。在土地资源紧约束的情况下，为实现高质量发展和可持续发展，全社会都应该增强节约集约用地意识，也要靠政府出台新的规则和标准来全面提高用地效率。我们现在考虑到的措施有以下几个方面：
第一，要强化国土空间规划对建设用地总量和布局的合理管控。城镇开发边界是三条控制线当中的一条，它是依据一个地区的自然地理格局划定的。科学划定城镇开发边界以后，城镇建设必须严格限定在开发边界范围内。
第二，要严格实施年度新增建设用地的规模控制。当前，每年的新增建设用地总指标是由全国人大下达的，国务院来认真执行，我们还是要坚持新增建设用地指标跟着项目走，要跟着好项目走，跟着可持续发展的项目走。当然，首先要保证基本民生和重大基础设施建设的需要。
第三，要坚持大力度推动城乡存量建设用地的开发利用。我刚才介绍了这个情况，我们一起努力，在这方面还是有潜力的。继续完善增量的安排与消化存量挂钩的机制，鼓励各地更大力度地处置批而未供土地和闲置土地。同时，完善政府引导、市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，注重推动城市的更新，形成政府和社会都要关注存量、盘活存量的工作格局，而不能把眼睛都盯在新增上，去占用新的非建设用地的资源。
第四，马上采取的措施是强化土地使用标准和节约集约用地的评价。我们考虑，一方面要下大力气完善修改产业发展、基础设施、公共服务领域的建设用地使用标准。现在有些地方这方面的建设标准太松，我们没有那么多土地资源让你这么用，所以行业的建设用地标准要下大力气修改完善，突出它的安全性和合理的功能，而不是看着大就好，占的多就好。第二方面是要强化源头控制。我们和发改委都有共识，就是要加强项目生成阶段集约用地审查。以前在这方面是不够的，招商引资谈项目的时候，我们的审查标准是不够完善的，新上项目要特别强调节约集约的水平。重大的项目，占地多的项目，应该努力达到国内同行业当前节约集约用地的先进水平。第三方面是要全面开展各类开发区和园区的用地普查。从点上看，这里既有做得好的，也有做得很不好的。经过这样的专项普查之后，我们要对各类园区的节约集约用地再做进一步的规范和调整，使得园区真正成为产业化的节约集约用地最好的地方。当然，中国的国情差别是很大的，出台这样的政策我们也要慎重把握东中西部不同的资源禀赋和产业发展诉求，以及管理的能力和水平。

6. 节约集约用地的相关

2008年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》明确要求，切实保护耕地，大力促进节约集约用地：一要按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。二要充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。三要充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制。四要强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用。五要加强监督检查，全面落实节约集约用地责任。

7. 节约集约用地措施

法律分析：1、禁止破坏耕地。2、禁止在基本农田上挖塘养鱼和发展林果业。3 、制止闲置、荒芜耕地的行为。闲置耕地是指依法取得建设用地使用权占用耕地后未能及时按照批准的或土地使用权出让合同约定的用途加以利用或土地利用率未达到规定要求致使耕地被占用后处于未被利用或利用不充分的状态。荒芜耕地是指土地具备耕种条件而土地使用者故意不进行耕种。4、重新利用被占用耕地地表耕作层的土壤。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》 第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

8. 节约集约用地措施

法律分析：1、禁止破坏耕地。
2、禁止在基本农田上挖塘养鱼和发展林果业。
3 、制止闲置、荒芜耕地的行为。闲置耕地是指依法取得建设用地使用权占用耕地后未能及时按照批准的或土地使用权出让合同约定的用途加以利用或土地利用率未达到规定要求致使耕地被占用后处于未被利用或利用不充分的状态。荒芜耕地是指土地具备耕种条件而土地使用者故意不进行耕种。
4、重新利用被占用耕地地表耕作层的土壤。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》 第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。 禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。